Haushaltskonsolidierung: 5 geeignete Instrumente für Kommunen

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Für die Konsolidierung kommunaler Haushalte steht ein breites Instrumentarium zur Verfügung. Die Wahl der Instrumente im konkreten Anwendungsfall hängt von verschiedenen Einflussfaktoren ab. Neben dem zeitlichen Druck ist der Umfang der Defizite entscheidend. Außerdem spielen die kurzfristigen und langfristigen Effekte der eingesetzten Instrumente für die Haushaltskonsolidierung eine Rolle.

Konsolidierungsinstrumente und äußere Rahmenbedingungen

Quelle: Dr. Mario Hesse

Inhalt

  1. Instrumente der Ausgabenseite
  2. Personalausgaben
  3. Soziales
  4. Infrastrukturausgaben
  5. Ausgelagerte Leistungserbringung

1. Instrumente der Ausgabenseite

Benchmarking

Die Überprüfung der Aufgabenerfüllung bildet ein wichtiges Standbein der Lösung. Hierbei geht es allgemein gesprochen um die Steigerung der Effizienz. Hierzu können Bench­marking-Techniken hilfreich sein, da sie Einsparpotenziale aufdecken, ohne die Qualität des Outputs zu gefährden. Durch einen Vergleich mit strukturell ähnlichen Kommunen ergibt sich eine realistische Bestandsaufnahme um Einsparpotenziale zu identifizieren und effiziente Lösungen zu reproduzieren.

Auch ein Vergleich der Verwaltungsleistungen mit externen Dienstleistern kann dabei helfen, eine kostenminimale Erfüllung der kommunalen Aufgaben zu erreichen. Somit kann entschieden werden, ob es wirtschaftlicher ist, bestimmte Leistungen selbst zu erbringen oder von außen einzukaufen.

Aufgabenkritik

Beide Herangehensweisen unterstellen allerdings, dass die Kommune über hinreichende Gestaltungsmöglichkeiten verfügt und nicht zu stark durch äußere Einflussfaktoren geprägt ist. Angesichts der spezifischen kommunalen Aufgabenstruktur ist es vielfach zu kurz gesprungen, pauschal eine effizientere Aufgabenerfüllung im Bereich der Pflichtaufgaben zu fordern und eine Reduktion der freiwilligen Aufgaben ins Spiel zu bringen. Aufgabenkritik stellt sich vielmehr als sehr steiniger Prozess dar, der die Priorisierung von Aufgaben und über Kürzungen hinausgehende Neuverteilung von Budgets beinhaltet. Daran können dann Effektivität (Ergebnis) und Effizienz (Wirtschaftlichkeit) der Aufgabenerfüllung als Maßstäbe angelegt werden.

Freiwillige Aufgaben

Bei der Konsolidierung auf der Ausgabenseite lenkt man den Fokus schnell auf die Differenzierung der kommunalen Aufgaben nach unterschiedlichen Pflichtigkeitsgraden. Freiwillige Aufgaben stehen allerdings nicht in dem Maße frei zur Disposition, wie oftmals unterstellt wird. Selbst wenn die Absenkung des Leistungsumfangs und der Ausstattungsqualität freiwilliger und schwächer regulierter Aufgaben auf den ersten Blick einfach erscheint, erfordern Gesetze ein Mindestmaß an Aufgabenerfüllung, z.B. Verkehrssicherungspflichten im Gemeindestraßenbereich oder Vorgaben zur baulichen Ausgestaltung und zur energetischen Qualität im Hochbau. Durch die Rechtsprechung wurde zudem herausgearbeitet, dass auch bei freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben die Gemeinde eine Pflicht zur Fortführung einmal eingeführter Leistungen hat. Insofern muss man auch Forderungen nach Standardabsenkungen regelmäßig auf ihre praktische Umsetzbarkeit hin überprüfen.

Kürzungen freiwilliger Aufgaben

Mitunter können Einsparungen in freiwilligen Bereichen auch im Einklang mit dem Wählerwillen erfolgen. Um Kernfunktionen zu erhalten, sind Einwohner, wie Befragungen zeigen, auch bereit, auf andere Leistungen zu verzichten. Eine moderate Kürzung bei freiwilligen Aufgaben kommt daher nicht automatisch einem materiellen Verlust der kommunalen Selbstverwaltung gleich.

2. Personalausgaben

Personalausgaben spiegeln organisatorische Struktur der Aufgabenerfüllung

Die Ausgaben für Personal nehmen durchschnittlich einen Anteil von 25 % der kommunalen Gesamtausgaben ein. Die Kommunen können auch bei Pflichtaufgaben den Personal­einsatz planen und hieraus Einsparpotenziale generieren. Der Personaleinsatz bedingt zudem weitere Verwaltungs- und Betriebskosten der Kommunalverwaltung. Die Struktur der Personalausgaben lässt allerdings erkennen, dass hier eine eingehende Analyse erforderlich ist und keine pauschalen Kürzungsvorgaben angesetzt werden können.

Effiziente Personalplanung

Ein effizienter Personaleinsatz ist eine wichtige Daueraufgabe der Verwaltung und sollte daher entschieden verfolgt werden. Für die Haushaltskonsolidierung stehen den Kommunen allerdings nur wenige kurzfristig wirksame Instrumente zur Verfügung. Eine Reduktion der Beschäftigtenstellen oder der Arbeitszeit ist nicht ohne Weiteres möglich. Widerstände des Personalrats sowie der Gewerkschaften des öffentlichen Diensts sind zu erwarten. Insofern ist dieser Weg eher mittelfristig erfolgversprechend. Durch die Vorgaben des Dienstrechts und bei einem weitgehenden Verzicht auf betriebsbedingte Kündigungen steht der Weg der natürlichen Fluktuation offen (Abgang aus persönlichen und Altersgründen).

Bei standardisierten Prozessen starten

Strategisch sollten bei der Haushaltskonsolidierung der Instrumente Personalressourcen sensible und weniger sensible Bereiche differenziert werden. Standardisierte Prozesse können durchaus im Rahmen von Shared Services, in kommunaler Kooperation oder durch Einkauf von externen Leistungserbringern mit geringerem Personaleinsatz effizienter gestaltet werden.

Der Ersatz durch ehrenamtlich Tätige hat durchaus Potenzial, aber nur punktuell (Kultur, Sport, Wirtschaftsförderung). Es dürfen keine hoheitlichen Aufgaben betroffen sein, um die Konstanz und Qualität der Aufgabenerfüllung weiterhin aktiv zu steuern. Dennoch besteht die Gefahr einer Überlastung des verbleibenden Personals, im schlimmsten Fall ein Verlust kurzfristiger Steuerungsfähigkeit.

Risiken der Kürzung von Personalausgaben

Eine Verminderung des Personalbestands, die Erhöhung des Drucks auf die verbliebenen Mitarbeiter und der Versuch des Abbremsens der Tarifentwicklung bergen Risiken. Die Attraktivität der Kommune als Arbeitgeber für qualifiziertes Personal leidet. Nicht nur bei der Rekrutierung, sondern auch in der langfristigen Beschäftigung stehen die Kommunen in einem wettbewerblichen Verhältnis zur Privatwirtschaft. Die Haushaltskonsolidierung über die Instrumente „Personalausgaben“ stellt folglich jede Kommune vor große Herausforderungen und ist hinsichtlich ihres Ergebnisbeitrags keinesfalls sicher.

3. Soziales

Sozialausgaben sind von außen bestimmt

Die Verminderung der Sozialausgaben ist durch ihr Volumen naheliegend für Konsolidierungsforderungen. Das zentrale Hindernis einer Senkung zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung ist aus gemeindlicher Perspektive deren überwiegend äußere Bestimmtheit durch Bundes-, aber auch Landesrecht. Daher richten sich viele Forderungen in diesem Zusammenhang auf eine stärkere oder gar vollständige Beteiligung des Bundes an den kommunalen Sozialausgaben.

Kindertagesbetreuung und Haushaltskonsolidierung

Wie herausfordernd die Konsolidierung bei Sozialleistungen ist, zeigen auch die Leistungen der Kindertagesbetreuung. Für die kreisangehörigen Gemeinden sind diese regelmäßig die einzigen Ausgaben des gesamten Sozial- und Jugendhilfebereichs, die selbst gesteuert werden können.

Der Bund hat hier politische Entscheidungen für Rechtsansprüche auf Tagesbetreuungsleistungen gefällt, die weitreichende Wirkungen auf die Haushalte aller Kommunen in Deutschland haben. Die Kommunen stehen de facto in der Verantwortung, diesen Anspruch zu erfüllen und müssen kurzfristig Kapazitäten bereitstellen bzw. vorhalten. Dabei zeigen sich enorme Unterschiede in den Kostenintensitäten und Trägerschaften. Die Gemeinden haben hier zwar einen echten Steuerungseinfluss, dieser bezieht sich jedoch lediglich auf eine möglichst wirtschaftliche Aufgabenerfüllung und die Erhebung von Elternbeiträgen.

Ersteres zeigt sich z.B. in sehr unterschiedlichen Öffnungszeiten und Ausstattungsqualitäten, die zudem von den lokalen Bedürfnissen und Präferenzen abhängen. Elternbeiträge werden ebenfalls sehr unterschiedlich intensiv als Finanzierungsquelle genutzt, und die Kommunen haben durch landesgesetzliche Rahmen sehr ungleichmäßige Möglichkeiten, die Eltern stärker an der Finanzierung zu beteiligen.

4. Infrastrukturausgaben

Verschieben oder Streichen

Will man Ausgaben vermindern, liegt der Vorteil der Infrastrukturausgaben üblicherweise in ihrem projekthaften Charakter. Dies ist ein Vorteil gegenüber Ausgaben mit gesetzlichem und vertraglichem Anspruch auf eine gleichmäßige Leistungserbringung im Zeitablauf. Durch Aussetzen und/oder Verschieben entsprechender Ausgaben können sehr kurzfristig und vorübergehend, aber auch dauerhaft, Defizite reduziert werden. Dies macht eine Kürzung bei kommunalen Infrastrukturausgaben in der Praxis zu einem beliebten Instrument. Insbesondere in Infrastrukturbereichen, in denen trotz unterlassener Instandhaltung und Instandsetzung die Funktionsfähigkeit nicht maßgeblich verringert wird, wie im Straßenbau oder bei Schulgebäuden, werden Einsparungen als Instrumente zur Haushaltskonsolidierung verbreitet genutzt.

Wachsender Investitionsrückstand als Kehrseite des Sparens

Das Sparen an der kommunalen Infrastruktur hat jedoch eine gewichtige Kehrseite. Seit mehr als zehn Jahren entwickelt sich ein enormer Investitionsrückstand als Folgewirkung dieser Haushaltspolitik. Die jährlichen Erhebungen des KfW-Kommunalpanels wiesen regelmäßig einen kommunalen Investitionsrückstand von 130 bis 150 Milliarden Euro aus, vorrangig in den Bereichen der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur sowie der Schulinfrastruktur. Auch in freiwilligen Aufgabenbereichen, wie Kultur, Sportstätten und Bäder, wird ein zunehmender Investitionsrückstand gemeldet.

Aufschieben von Infrastrukturausgaben birgt Risiken

Sparmaßnahmen bei der Infrastruktur haben folglich lediglich einen aufschiebenden Charakter der Problemlösung. Unterlassene Ausgaben führen zum Verschleiß der Infrastruktur mit kürzeren Nutzungsdauern und Nutzungseinschränkungen. Der Mittelverbrauch wird demnach nicht reduziert, sondern letztlich nur zeitlich verschoben, wobei bei akuten Zwischenfällen teure Sofortmaßnahmen und Ersatzinvestitionen umgesetzt werden müssen. Veraltete Infrastruktur sorgt nicht selten auch für höhere Kosten der laufenden Bewirtschaftung.

Lieber effizient betreiben als pauschal kürzen

Kommunen sollten Kürzungen von Infrastrukturbudgets als Konsolidierungsinstrument daher trotz des einfachen Zugriffs mit großer Sorgfalt unter Berücksichtigung der Kosten und Nutzen abwägen. Unabhängig davon ist es eine Daueraufgabe der Kommunen, die Infrastruktur kostengünstig bereitzustellen und damit ggf. Konsolidierungsbeiträge zu erbringen – beispielsweise durch Abwägungen zwischen Neubau und Sanierung, Selbsterstellung und Miete oder zwischen verschiedenen Ausstattungsqualitäten. Wichtig ist hierbei eine integrierte Betrachtung über den Lebenszyklus (Planen – Bauen – Betreiben).

5. Ausgelagerte Leistungserbringung

Auslagerungen bedeuten nicht, dass finanzielle Lasten verschwinden

Die haushaltswirtschaftliche Bedeutung ausgelagerter Organisationseinheiten der Kommunen ist nicht neu. Sie waren und sind eng mit den Kernhaushalten verflochten. Im Kernhaushalt werden nicht mehr Personal-, Sachmittel- oder Investitionsauszahlungen sowie Einzahlungen aus der Tätigkeit der Einheiten verbucht, sondern laufende und investive Zuschüsse zum Defizitausgleich sowie zur Erhaltung und zum Ausbau der erforderlichen Infrastruktur.

Auf der anderen Seite sind auch positive Rückflüsse in den Kernhaushalt möglich: in Form von Konzessionen, Gewinnbeteiligungen, Rückzahlungen von Zuschüssen oder bei der Veräußerung entsprechender Unternehmen bzw. Unternehmensanteile.

Eine Auslagerung hat damit nicht notwendigerweise eine vollständige Eliminierung der entsprechenden Aufgabe aus dem kommunalen Haushalt zur Folge. Aus der Perspektive der Haushaltskonsolidierung ist die ausgelagerte Leistungserbringung damit ein bedeutsamer Faktor – sei es durch Unternehmen, deren Eigentümer die Kommune selbst ist, oder durch beauftragte Dritte, was beispielsweise im Bereich der Kindertagesstätten typisch ist.

Privatisierung kommunaler Unternehmen: Eine Abwägungsentscheidung

Eine weitere Möglichkeit zur Haushaltskonsolidierung stellt die gewinnbringende (Teil-)Privatisierung kommunaler Unternehmen dar. Hierbei müssen einmalige Einnahmen der Veräußerung gegenüber kontinuierlichen Einnahmen profitabler Bereiche abgewogen werden. Seit einigen Jahren werden materielle und auch formale Privatisierungen allerdings zunehmend kritisch gesehen. Insofern verwundert es nicht, dass sie im Zusammenhang mit der Haushaltskonsolidierung als nachrangige Instrumente genutzt werden.

Weitere Informationen zum Thema „Haushaltskonsolidierung in Kommunen“ finden Sie in Verwaltungsmanagement & Kommunalpolitik.

Autor: Dr. Mario Hesse arbeitet als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig. Er forscht und lehrt zu den Themenfeldern der öffentlichen Finanzen, der Kommunalfinanzen sowie der kommunalen Infrastruktur.


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