Kommunale Bäder: Nachfrage optimieren, Wirtschaftlichkeit verbessern

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Kommunale Bäder sind ein unverzichtbares Element der öffentlichen Daseinsvorsorge. Die Bewegung im Wasser wirkt entspannend und sorgt so für den Ausgleich vom Alltagsstress, sie kräftigt den Körper und unterstützt die Abwehrkräfte. Zudem stellen kommunale Bäder einen die Attraktivität des Orts bestimmenden Faktor dar, was aus stadtentwicklungspolitischer Sicht nicht vernachlässigt werden darf.

Es gilt daher, nach Wegen zu suchen, um die Witschaftlichkeit für kommunale Bäder zu verbessern. Die Potenziale dazu sind vorhanden – und sie lassen sich durchaus mit überschaubaren Mitteln erschließen.

Kommunale Bäder Wirtschaftlichkeit
Alle 88 Bäder weisen einen unterschiedlichen Kostendeckungsgrad auf, die Spannbreite liegt hier zwischen 8,7 und 90,8%.
(Quelle: Bund der Steuerzahler Niedersachsen, 2008, Darstellung: Robin Kähler)

Inhalt

Steuerungselemente der Wirtschaftlichkeit

Nachfrage für kommunale Bäder optimieren durch bessere Auslastung

Schulen, Vereine, Öffentlichkeit
Optimale Auslastung
Unterschiedliche Auslastungsgrade
Bunkern von Schwimmzeiten und Abstimmungsprobleme
Unattraktive Zeiträume für öffentliches Schwimmen

Durch Anreize Nachfrage für kommunale Bäder steuern

Nutzer müssen umdenken – im Interesse der Erhaltung der Bäder
Veränderungen möglich
Nutzer müssen Mehrwert generieren können

Nachfrage für kommunale Bäder durch geschickte Preispolitik beeinflussen

Kommunale Bäder besser auslasten, Wasserfläche anders „verkaufen“
Preise für erwachsene Vereinsmitglieder erhöhen
Folgen abwägen

Steuerungselemente der Wirtschaftlichkeit

Um kommunale Bäder wirtschaftlicher zu betreiben gibt es wirkungsvolle Hebel. Unter Wirtschaftlichkeit wird hier eine größtmögliche Versorgung der Bevölkerung mit einem Schwimmangebot bei möglichst geringem Mitteleinsatz für die Kommune verstanden.

kommunale-Beader-Wirtschaftlichkeit-Steuerungselemente
Steuerungselemente zur Sicherung eines Bads (Darstellung: Robin Kähler)

Nachfrage für kommunale Bäder optimieren durch bessere Auslastung

Schulen, Vereine, Öffentlichkeit

In den kommunal betriebenen Bädern gibt es drei Hauptnutzergruppen:

  • Schulen belegen mit ihrem Pflichtschwimmunterricht hauptsächlich die Morgen- und frühen Nachmittagsstunden. Der Schwimmunterricht ist eine hoheitliche Aufgabe, die die Kommunen verpflichtet, eine geeignete Schwimmsportstätte und ausreichend Schwimmzeiten für den Pflichtunterricht bereitzustellen.
  • Sportvereine nutzen die Bäder in der Regel ab dem späteren Nachmittag bis 22 Uhr. Die Überlassung von Wasserflächen und Zeiten an die Schwimmvereine ist eine sogenannte freiwillige Leistung der Kommune, die aus Gemeinwohlgründen kommunal- und sozialpolitisch gewollt ist.
    Beide Nutzergruppen belegen fast nur Zeiten in Hallenbädern. Freibäder werden durch sie kaum (unter 2%) genutzt.
  • Öffentliches Schwimmen erhält als dritter Hauptnutzer die restlichen Zeiten.

Optimale Auslastung

Damit ein Bad wirtschaftlich geführt wird, muss es zu allererst optimal ausgelastet sein. Als optimal ist eine Auslastung zwischen 85 und 100% zu verstehen. Auslastung bezieht sich zum einen auf den Nutzungszeitraum, zum anderen auf die Belegungsdichte.

Die Belegungsdichte, also die Personenzahl pro Bahn (2,50 × 25m), bezieht sich auf die Richtlinien für den Bäderbau. Für die Altersgruppe der Schüler und Breitensportler werden 12 bis 15 Personen pro Bahn angegeben. Mindestens 85% Auslastung wären dann bei diesen beiden Gruppen 10,2 Schwimmer pro Bahn.

Unterschiedliche Auslastungsgrade

In der täglichen Nutzungspraxis sieht die Realität allerdings häufig völlig anders aus. Eigene Frequenzzählungen im Rahmen von kommunalen Sportentwicklungsplanungen weisen nach, dass es viele Schulen und Sportvereine gibt, die die Zeiten weder vollständig nutzen noch richtig belegen. So zeigen beispielsweise neun verschiedene Bäder in zwei verschiedenen Städten folgende unterschiedliche Auslastungsgrade auf:

kommunale Bäder
Auslastungsgrade von neun Bädern in zwei Städten (Quelle: eigene Erhebungen, Darstellung Robin Kähler)

Vereine nutzen ihre Zeiten zwar häufiger aus als Schulen, die Auslastung ist aber auch bei ihnen insgesamt ungenügend. Die Belegungsdichte ist auch ungenügend: bei Schulen durchschnittlich nur 5,3 Schwimmer pro Bahn, bei Vereinen 4,3 Schwimmer pro Bahn.

Bunkern von Schwimmzeiten und Abstimmungsprobleme

Sucht man nach den wahren Gründen für die geringe Belegung, so kann man eine gängige Praxis entdecken, die sich im Laufe der Zeit offensichtlich zwischen den Akteuren eingespielt hat und verteidigt wird. Darüber hinaus zeigen sich bestimmte negative Rahmenbedingungen, die zu einer Reduzierung des Schwimmunterrichts führen können:

Gründe für die Belegungspraxis der Schulen

  • Schulen verlangen mehr Stunden für ihre potenziellen Nutzungen als sie tatsächlich benötigen, um flexibler planen zu können; hierdurch entstehen Leerzeiten; ihre Belegungspraxis ist oft intransparent
  • unterrichtsorganisatorische Probleme, Lehrermangel, gelegentlich fehlende Unterstützung der Schulleitung, durch Gesetze und Erlasse verunsicherte Lehrende sind schulinterne Schwierigkeiten, die den Schwimmunterricht verhindern können
  • zunehmend mangelnde Schwimmfähigkeit von Schülern erhöht unterrichtliche Schwierigkeiten
  • fehlende oder schlecht ausgestattete Schwimmhallen
  • kaum Intervention durch die Eltern bei Ausfall des Schwimmunterrichts
  • Probleme mit den Transportkosten
  • Abstimmungsprobleme über die Nutzungszeiten innerhalb der beteiligten kommunalen Ämter und Schulen

Gründe für die Belegungspraxis der Vereine

  • „Bunkern“ (Daueranmietung) von Schwimmzeiten aus Sorge, einmal angemietete Zeiten zu verlieren, wenn der Bedarf des Vereins vorübergehend nachlässt
  • Konkurrenz und fehlende Kooperation zwischen lokalen Schwimmvereinen verknappen die für den einzelnen Verein zur Verfügung stehenden Wasserflächen und verhindern eine effizientere Belegungsdichte
  • Rückgang der Mitgliederzahlen in den Schwimmvereinen
  • sinkende regelmäßige Teilnahme der Mitglieder am Schwimmangebot
  • fehlende Entwicklungsplanung der Vereine bei ihren Angeboten
  • zu wenig ehrenamtliches Personal
  • starke Unterstützung der Vereine durch die Lokalpolitik aufgrund wahltaktischer Überlegungen und damit kaum Möglichkeit der Verwaltung, regulativ einzugreifen

Unattraktive Zeiträume für öffentliches Schwimmen

Die Belegung der Wasserflächen durch öffentliches Schwimmen ist in den Hallenbädern auch sehr unterschiedlich. Die Öffentlichkeit erhält Wasserflächen in den Zeiten, die nicht von Schulen oder Vereinen belegt sind. Im Erleben der Badegäste sind dies oft unattraktive Zeiträume. In einer Untersuchung an Dortmunder Bädern wurde aufgezeigt, dass die Öffentlichkeit dort zwar 40% der Wasserkapazität zur Verfügung hat, aber nur knapp ein Viertel der Badegäste stellt.

Durch Anreize Nachfrage für kommunale Bäder steuern

Nutzer müssen umdenken – im Interesse der Erhaltung der Bäder

Aus Sicht der Schulen und Schwimmvereine haben sich zwar die bisherigen Nutzungszeiten bewährt, im Hinblick auf die Frage der Wirtschaftlichkeit aber ist diese Belegungspraxis nicht mehr zeitgemäß. Sie ist ineffizient und zu teuer und sollte unter Einbeziehung aller Beteiligten neu gestaltet werden. Veränderungen herbeizuführen ist aber ein Problem, weil die bisherige Praxis in ein starkes Beziehungsgeflecht zwischen Politik, Stadt und Nutzer eingebettet und abgesichert ist. Eine Änderung wird nur dann gelingen, wenn sich alle Nutzergruppen von ihrem bisherigen Besitzstandsdenken lösen können und neue Ideen zulassen, die zu der Existenzsicherung des Bads beitragen. Das setzt für die Nutzer einen Anreiz voraus, der es sinnvoll oder gar lohnend erscheinen lässt, das bisherige Verhalten zu ändern.

Veränderungen möglich

Zunächst muss die bisherige Belegungs- und Nutzungspraxis des betreffenden Bads genau überprüft und im Hinblick auf den demografischen Wandel und die Schul- und Vereinsentwicklung bewertet werden. Das kann die Verwaltung selbst übernehmen oder sie beauftragt einen externen Gutachter.

Danach sind gemeinsam Planungsziele festzulegen. Das können z.B. eine bestimmte Prozentzahl an höherer Auslastung oder die Erwirtschaftung von Einnahmen durch Vergabe freier Zeiten an Dritte (für die Kommune) oder die Erhöhung der Zahl der Schwimmfähigen (für die Schulen und Vereine bei gleichen oder geringeren Kosten) und Gäste sein. Hiernach sind Kenngrößen festzulegen, an denen man ablesen kann, dass das Ziel erreicht ist.

Nutzer müssen Mehrwert generieren können

Erst danach folgen konkrete Maßnahmen wie beispielsweise Kooperationen der Nutzer untereinander bis hin zu Vereinsfusionen, temporäre Nutzungsüberlassungen, Neuregelungen von Abstimmungsprozessen zwischen den Ämtern, Änderung von Öffnungszeiten und Preisen. Der Prozess ist gelungen, wenn jeder Nutzer und die Kommune am Ende einen Mehrwert gewonnen haben. Für die Kommune muss es langfristig und nachweislich zu einer Verringerung der finanziellen Belastungen kommen.

Nachfrage für kommunale Bäder durch geschickte Preispolitik beeinflussen

Kommunale Bäder besser auslasten, Wasserfläche anders „verkaufen“

Denkbar ist, ein neues, gestaffeltes Preissystem einzuführen, um die Belegung in den Morgen- und Abendzeiten zu entzerren. Also ist zu überlegen, ob man das hohe Gut „Wasserfläche“ nicht anders „verkauft“ und diejenigen belohnt, die die gemieteten Wasserflächen optimal nutzen. Dies kann man durch folgende Maßnahmen bewirken, die für alle Mieter, also Vereine, Schulen und Dritte, gleichermaßen gelten:

  • Abrechnung exakt nach Nutzungszeiten
  • Staffelungsmiete pro Bahn: Bahnmieten werden nach Belegungsdichte berechnet; je besser belegt, desto günstiger ist der Mietzins
  • Zeiten, die nicht genutzt wurden, entfallen ab der nächsten Mietperiode dauerhaft
  • Wasserflächen in attraktiveren Zeiten (abends) sind teurer als in Randzeiten

Preise für erwachsene Vereinsmitglieder erhöhen

Erwachsene Mitglieder eines Schwimmvereins, die berufstätig sind, sollten – denn dazu sind sie in der Lage – einen Mitgliedsschwimmbeitrag pro Stunde bezahlen, der mindestens so hoch ist wie das Eintrittsgeld für andere Gäste in der gleichen Zeit. Eine in Bädern häufig anzutreffende Nutzungsgebühr von unter zehn Euro pro 25-Meter-Bahn pro Stunde für Vereine trägt kaum zur Verringerung hoher kommunaler Zuschusskosten bei.

Folgen abwägen

Es kann daher erhebliche finanzielle Vorteile für die Kommune bedeuten, die Nutzungsentgelte für Sportvereine anzupassen. Trotzdem muss hierbei der Gewinn für die Kommune, den eine Preisanpassung zur Folge haben kann, gegen die Konsequenzen, die eine Verteuerung der Wasserflächen für die Vereine hätte, gegeneinander abgewogen werden.

Folgen für Kommunen Folgen für Vereine
  • zusätzliche Einnahmen
  • Gewinnung von Haushaltsmitteln für notwendige Investitionen
  • sofortiges Erreichen eines erwarteten Einsparungsziels
  • breite Akzeptanz von städtischen Gebühren in der Bevölkerung
  • Stadt passt sich dem bundesweiten Trend von angemessenen Nutzungsentgelten für Bäder an
  • nach kurzfristiger Unruhe baldige Wiederberuhigung der Lage bei Vereinen
  • erhöhte Spannungen zwischen Sport und Politik als Folge der Entgeltanpassung möglich
  • Erhöhung von Nutzungsentgelten wird als Abwertung des Ehrenamtes erlebt
  • Erwartungen der Vereine an die Qualität des Bads steigt
  • Bereitschaft der Mieter zur Zahlung nur bei sanierten Bädern zu erwarten
  • Erhöhung der Mitgliedsbeiträge der Vereine führt zu Austritten von Mitgliedern
  • erhöhte Spannungen zwischen Sport und Politik als Folge der Entgeltanpassung möglich
  • Entzug von Mitteln aus dem Sport mit der Konsequenz, dass dieses Geld den Vereinen an anderer Stelle fehlt

Die Erfahrung bei solchen komplizierten Abstimmungsprozessen zeigt, dass Einvernehmen zwischen Vereinen und Kommune hergestellt werden kann, wenn man sich wechselseitig versteht und ein für beide Seiten akzeptables Ergebnis anstrebt.

Weitere Informationen zu kommunalen Bädern finden Sie in Verwaltungsmanagement & Kommunalpolitik.

Autor: Prof. Dr. Robin Kähler lehrte bis 2013 an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel Sportwissenschaften. Er ist Gutachter für kommunale, regionale und internationale Sport- und Freiraumentwicklungsplanung.


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