Haushaltskonsolidierung in Kommunen: Auswirkungen und Zielgrößen

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Haushaltskonsolidierung auf kommunaler Ebene ist eine herausfordernde Aufgabe, die komplexe Wirkmechanismen berücksichtigen muss. Die Kommunen sind als dritte Verwaltungsebene im zweistufigen Staatsaufbau in die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland eingebunden. Dabei ist die kommunale Selbstverwaltung im Art. 28 Abs. 2 GG garantiert. In dieser Struktur erfüllen die Kommunen bedeutsame Aufgaben für Einwohner und Unternehmen, die sie mehrheitlich auf Basis bundes- und landesgesetzlicher Bestimmungen ausführen.

Die kommunale Finanzlage bestimmt sich daher stets aus mehreren Einflussfaktoren, die eigen- und fremdbestimmt sind und sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite betreffen.

Dieser Artikel beschäftigt sich mit den Auswirkungen difizitärer Haushalte und der Definition geeigneter Zielgrößen für den Konsolidierungsprozess.

Inhalt

Auswirkungen defizitärer Haushalte

Eingeschränkte Investitionen

Funktionsverlust in der laufenden Aufgabenerfüllung und Vergeblichkeitsfalle

Haushaltsprobleme strahlen auf Nachbarkommunen

Haushaltskonsolidierung in Kommunen als Lösung

Zielgrößen für den Konsolidierungsprozess

Schuldenstand ist als Indikator der fiskalischen Gesundheit nicht geeignet

Keine Beschränkung auf Ausgleich der laufenden Rechnung

Weitere Indikatoren

Altlasten aus negativem Eigenkapital und hohen Schuldenständen

Auswirkungen defizitärer Haushalte

Eingeschränkte Investitionen

Die Einengung der Haushalte verschlechtert durch Zinsausgaben die Möglichkeiten, Gestaltungsspielräume wahrzunehmen. Am deutlichsten äußerte sich dies in einem wachsenden Investitions- und Instandhaltungsstau bei der kommunalen Infrastruktur. Die Verschiebung und Verhinderung kommunaler Investitionen ermöglichte in der Vergangenheit Erleichterungen für die Haushalte, ging jedoch mit einem Verfall der Infrastruktur sowie höheren laufenden Bewirtschaftungsausgaben für die veralteten Sachanlagen und Immobilien einher.

Funktionsverlust in der laufenden Aufgabenerfüllung und Vergeblichkeitsfalle

Neben den investiven Bereichen sind auch Leistungseinschränkungen in der laufenden Aufgabenerfüllung die direkte Folge dauerdefizitärer Haushalte. Die Nichterfüllung wird sich dem kommunalen Aufgabenkatalog entsprechend zunächst auf freiwillige bzw. weniger regulierte Bereiche beziehen, in der Regel Kultur- und Sporteinrichtungen. Dies stößt jedoch an Grenzen, wenn die kommunale Selbstverwaltung ausgehöhlt wird.

Schließlich steht auch die Erfüllung von Pflichtaufgaben infrage, zunächst über die Anpassung disponibler Teilbereiche, wie dem Personaleinsatz und der technischen Ausstattung. Zuletzt droht der Kommune die Vergeblichkeitsfalle, aus der sie aus eigenen Kräften nicht mehr entkommen kann. Letztlich bedeutet dies einen faktischen Funktionsverlust der kommunalen Ebene. Zwar würde dieser Fall vermutlich staatliche Maßnahmen nach sich ziehen, sodass die Leistungserbringung für die Einwohner sichergestellt würde. Echte Gestaltungsmöglichkeiten hätte die Kommune dann aber nicht mehr.

Haushaltsprobleme strahlen auf Nachbarkommunen

Neben den unmittelbaren Effekten sind Folgeeffekte zu erwarten, die sich im direkten Umfeld, aber auch in größeren Zusammenhängen zeigen können. Das reduzierte Leistungsangebot und potenziell höhere Abgaben werden auch für Nutzer spürbar, die nicht in der Kommune wohnen. Treten Haushaltsschieflagen bei größeren Städten mit zentralörtlichen Funktionen auf, könnten zum Ausgleich für die fehlenden Leistungen der Zentren kleinere Kommunen gefordert werden, diese bereitzustellen, auch wenn sie dies nicht mit gleicher Effizienz umsetzen können.

Haushaltskonsolidierung in Kommunen als Lösung

Haushaltsdefizite bedrohen letztlich die Gestaltungsfähigkeit der Kommunalpolitik. Bei dauerhaften jährlichen Defiziten helfen auch Schuldenübernahmen oder Schuldenschnitte nur unwesentlich. Das Rad dreht sich danach von Neuem. Der Ausgleich defizitärer Haushalte durch Konsolidierungsaktivitäten ist der einzig nachhaltige Weg zur Lösung.

Zielgrößen für den Konsolidierungsprozess

Schuldenstand ist als Indikator der fiskalischen Gesundheit nicht geeignet

Die Bewertung der kommunalen Haushaltssituation und die Definition einer geeigneten Zielgröße ist schwieriger, als es auf den ersten Blick scheint. Trotz des Übergangs von der Kameralistik zur Doppik dominieren für viele Beobachter nach wie vor zahlungsorientierte Größen.

Obwohl er regelmäßig thematisiert wird, ist der kommunale Schuldenstand als Krisenindikator wenig geeignet. Die Schuldenfreiheit einer Kommune wird zwar in der Öffentlichkeit regelmäßig positiv konnotiert, wissenschaftlich ist sie jedoch kritisch zu bewerten. Stattdessen sind investitionsbezogene Schulden gut begründbar. Da die Kommunen die wesentlichen Träger der öffentlichen Infrastruktur sind, ist es zweckmäßig, Finanzierungslasten durch Kreditaufnahme auf zukünftige Jahre zu strecken (Lastverschiebungsansatz). Dies erlauben auch durchgängig die Schuldenregeln der Gemeindeordnungen.

Keine Beschränkung auf Ausgleich der laufenden Rechnung

Mit dem Ausgleich sind die Finanzierungserfordernisse der jeweiligen Periode gedeckt und es ist keine Ausdehnung der Kredite (bzw. Verzehr des Eigenkapitals) infolge der Aufgabenerfüllung erforderlich. Vor dem Hintergrund des objektorientierten Charakters der kommunalen Verschuldung (Kreditaufnahme für einzelne investive Projekte) ist auch ein kurzfristiges Primärdefizit möglich. Investitionsausgaben, die in einzelnen Jahren außergewöhnlich hoch sein können, manifestieren sich ggf. als Defizitspitzen.

Die Begrenzung der Betrachtung nur auf die laufende Aufgabenerfüllung ist demgegenüber abzulehnen, da sonst investive Maßnahmen nicht mehr als tragfähigkeitswirksam betrachtet würden. Dazu kommt, dass Investitionsausgaben leicht durch Ausgaben der laufenden Rechnung substituierbar sind – vor allem Erhaltungsaufwand, Mieten und Pachten, Zuschüsse an ausgelagerte Bereiche.

In Verbindung mit der Konjunkturfunktion ist kein jährlicher, sondern ein struktureller Ausgleich erforderlich. Dies kann zwar weniger von der Kommune selbst, wohl aber von der Kommunalaufsicht auf Landesebene bewertet werden.

Weitere Indikatoren

Für eine umfassende Bewertung der kommunalen Haushaltslage erscheint die Einbindung weiterer Indikatoren zweckmäßig. Angesichts des dramatisch gewachsenen Investitionsrückstands sollte vor allem die Infrastrukturbereitstellung begleitend erfasst und bewertet werden.

Altlasten aus negativem Eigenkapital und hohen Schuldenständen

Das kommunale Eigenkapital als haushaltsrechtlich junge Größe ist für Tragfähigkeitsbewertungen nur bedingt geeignet. Der Stand des Eigenkapitals spiegelt stärker die Bewertungsentscheidungen bei der Aufstellung der Eröffnungsbilanzen wider als die Tragfähigkeit der Haushalte. Über ein optimales oder tragfähiges Niveau des Eigenkapitals besteht keine gefestigte Vorstellung, die als kommunale Leitlinie taugen könnte.

Auch das Vorliegen einer kommunalen Überschuldung (negatives Eigenkapital) ist nicht hinreichend zur Signalisierung einer Notlage. Sowohl aus einem hohen Schuldenstand als auch aus einem niedrigen oder negativen Eigenkapital werden mitunter Altlasten abgeleitet. Allerdings ist auch hier der Blick auf die Bestandsgrößen wenig hilfreich. Vielmehr sollte der Fokus auf deren Entwicklung liegen. Insofern ist stets der Rückgriff auf Defizitgrößen sachgerecht, namentlich auf den Primärsaldo der Ergebnis- und Finanzrechnung.

Haushaltskonsolidierung Kommunen
Einbettung der Haushaltskonsolidierung in Kommunen. (Quelle: Dr. Mario Hesse)

Weitere Informationen zum Thema „Haushaltskonsolidierung in Kommunen“ finden Sie in Verwaltungsmanagement & Kommunalpolitik.

Autor: Dr. Mario Hesse arbeitet als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig. Er forscht und lehrt zu den Themenfeldern der öffentlichen Finanzen, der Kommunalfinanzen sowie der kommunalen Infrastruktur.


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